APBN Bukan Cek Kosong Pemerintah, MK Kini Pasang Rem

Pada 16 September 2026, Mahkamah Konstitusi (MK) mengabulkan sebagian Permohonan Nomor 100/PUU-XXIV/2026 yang menguji Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2025 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2026 (UU APBN 2026).

Salah satu yang diuji adalah Pasal 8 ayat (5) UU APBN 2026. Ketentuan ini mengatur bahwa rincian anggaran belanja pemerintah pusat menurut organisasi, fungsi, dan program tercantum dalam Lampiran I UU APBN, dan apabila ada perubahan, perubahan tersebut diatur dengan Peraturan Presiden (Perpres).

Para Pemohon menilai rumusan tersebut memberi ruang diskresi yang terlalu luas kepada pemerintah untuk melakukan pergeseran, perubahan, dan penentuan prioritas anggaran melalui Perpres. Dalam permohonannya, mereka mengaitkan kewenangan tersebut dengan potensi perubahan kebijakan publik melalui instrumen anggaran tanpa melalui proses pembentukan undang-undang.

Lalu, setelah putusan MK, sejauh mana pemerintah masih dapat mengubah APBN melalui Perpres?

Ketika Perubahan Anggaran Mulai Menyentuh Kewenangan DPR

MK tidak membatalkan Pasal 8 ayat (5) UU APBN 2026. Mahkamah justru memberikan pemaknaan bersyarat.

Frasa “dan apabila ada perubahan” harus dimaknai menjadi:

“dan apabila ada perubahan yang berdampak pada jumlah belanja pemerintah pusat menurut fungsi maka perubahan dimaksud dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”

Artinya, keberadaan Perpres sebagai instrumen untuk mengatur perubahan anggaran tetap diakui. Namun, ketika perubahan tersebut berdampak pada jumlah belanja pemerintah pusat menurut fungsi, persetujuan DPR menjadi syarat.

Misalnya, jika perubahan menyebabkan alokasi belanja pada Fungsi Kesehatan berubah dari RpX menjadi RpY, perubahan tersebut tidak lagi cukup ditetapkan melalui Perpres.

Sebaliknya, perubahan yang tidak mengubah jumlah belanja menurut fungsi tidak otomatis berarti bebas dilakukan tanpa batas. Jenis perubahan dan pergeseran anggaran tetap harus memiliki dasar dan berada dalam ruang yang diberikan oleh undang-undang. MK sendiri menegaskan bahwa kewenangan pemerintah untuk melakukan perubahan atau pergeseran merupakan kewenangan pelaksanaan, bukan kewenangan untuk menetapkan kebijakan anggaran baru di luar APBN yang telah dibahas bersama DPR dan Presiden.

Dengan demikian, putusan ini tidak membuat seluruh perubahan anggaran harus kembali ke DPR. Yang berubah adalah batas kapan perubahan tersebut masih dapat dilakukan sebagai bagian dari pelaksanaan APBN dan kapan DPR harus kembali dilibatkan.

Fleksibilitas APBN Bukan Kewenangan Tanpa Batas

MK tidak menutup mata terhadap kebutuhan pemerintah untuk menyesuaikan APBN.

Menurut Mahkamah, fleksibilitas merupakan konsekuensi dari karakter APBN sebagai rencana keuangan tahunan. Pelaksanaannya berlangsung dalam kondisi yang dapat berubah sehingga pemerintah memang membutuhkan ruang untuk melakukan penyesuaian.

Ruang tersebut juga bukan hal baru. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah memberikan mekanisme perubahan dan pergeseran anggaran serta pengeluaran dalam keadaan tertentu, termasuk keadaan darurat, dengan tetap berada dalam kerangka pertanggungjawaban APBN.

Masalahnya muncul ketika kewenangan tersebut digunakan untuk mengubah substansi keputusan anggaran.

Dalam pertimbangannya mengenai Pasal 20 ayat (1) UU APBN 2026, MK membedakan antara kewenangan untuk melaksanakan APBN dan kewenangan untuk membuat kebijakan anggaran baru. Menurut MK, pemerintah dapat melakukan perubahan atau pergeseran pada jenis anggaran yang telah ditentukan secara limitatif oleh UU, tetapi kewenangan tersebut tidak dapat dimaknai sebagai kewenangan untuk mengubah substansi anggaran sesuai kehendaknya sendiri.

Batas ini menjadi penting karena APBN bukan sekadar dokumen pelaksanaan program pemerintah. Pasal 23 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menempatkan APBN sebagai undang-undang yang ditetapkan setiap tahun.

Karena itu, ketika perubahan anggaran sudah berdampak pada jumlah belanja pemerintah pusat menurut fungsi, perubahan tersebut menyentuh bagian dari APBN yang sebelumnya telah ditetapkan bersama Presiden dan DPR. Menurut MK, keterlibatan DPR dalam perubahan tersebut tidak dapat dilepaskan.

Di titik ini, MK menarik batas antara fleksibilitas dalam menjalankan APBN dan perubahan terhadap keputusan anggaran yang telah ditetapkan bersama.

Di Mana Batas “Perubahan” Itu?

Putusan MK memang memberikan batas baru, tetapi batas tersebut belum sepenuhnya sederhana dalam penerapannya.

Norma hasil pemaknaan MK menggunakan ukuran “berdampak pada jumlah belanja pemerintah pusat menurut fungsi.” Namun, dalam pelaksanaan APBN, perubahan anggaran tidak selalu berbentuk pemindahan dana yang secara langsung mengubah angka total suatu fungsi.

Ada perubahan program, kegiatan, organisasi, prioritas, maupun kebutuhan tertentu yang dapat saling berkaitan. Karena itu, pertanyaan berikutnya menjadi penting: kapan suatu perubahan masih merupakan penyesuaian dalam pelaksanaan APBN dan kapan perubahan tersebut sudah cukup substantif sehingga memerlukan persetujuan DPR?

MK memberikan beberapa arah dalam pertimbangannya. Dalam perkara Pasal 29 ayat (1), misalnya, Mahkamah menyebut bahwa perubahan yang berdampak pada struktur, prioritas, dan penggunaan anggaran negara yang telah ditetapkan bersama tidak dapat sepenuhnya dilepaskan dari mekanisme pengawasan dan persetujuan DPR.

Namun, untuk Pasal 8 ayat (5), amar putusan akhirnya menggunakan ukuran yang lebih spesifik, yaitu perubahan yang berdampak pada jumlah belanja pemerintah pusat menurut fungsi.

Perbedaan ini membuat implementasinya tetap bergantung pada bagaimana suatu perubahan anggaran dikategorikan dan diterapkan dalam praktik.

Dengan kata lain, putusan ini memang mempersempit ruang diskresi pemerintah, tetapi belum mengubah seluruh mekanisme perubahan APBN menjadi mekanisme yang harus selalu melalui DPR.

Bagaimana dengan Kondisi Mendesak?

Batas serupa juga diberikan MK terhadap Pasal 29 ayat (1) UU APBN 2026.

Pasal tersebut memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk mengambil langkah kebijakan terkait pendapatan negara, belanja negara, dan/atau pembiayaan anggaran ketika menghadapi ancaman yang membahayakan perekonomian nasional dan/atau stabilitas sistem keuangan.

MK mengakui bahwa dalam situasi seperti itu pemerintah membutuhkan kemampuan untuk bertindak cepat. Namun, Mahkamah menilai fleksibilitas tersebut tetap harus berada dalam ruang lingkup pelaksanaan APBN dan tidak dapat dimaknai sebagai kewenangan yang tidak terbatas.

Karena itu, Pasal 29 ayat (1) juga dinyatakan konstitusional secara bersyarat. Setelah dimaknai MK, langkah kebijakan terkait pendapatan, belanja, dan/atau pembiayaan untuk menghadapi ancaman tersebut harus dilakukan dengan persetujuan DPR.

Di sini, putusan MK cukup tegas: keadaan yang mendesak tidak otomatis menghapus fungsi DPR dalam pengelolaan APBN.

Jadi, Apa yang Sebenarnya Berubah?

Putusan ini tidak menghapus kewenangan pemerintah untuk menyesuaikan APBN. MK justru mengakui bahwa fleksibilitas diperlukan agar APBN dapat merespons perubahan keadaan.

Yang berubah adalah batas penggunaan kewenangan tersebut.

Untuk Pasal 8 ayat (5), perubahan yang berdampak pada jumlah belanja pemerintah pusat menurut fungsi kini membutuhkan persetujuan DPR. Sementara untuk Pasal 29 ayat (1), langkah kebijakan terkait pendapatan, belanja, dan/atau pembiayaan untuk menghadapi ancaman terhadap perekonomian nasional atau stabilitas sistem keuangan juga harus dilakukan dengan persetujuan DPR.
Menariknya, MK tidak memberlakukan persyaratan tersebut secara surut. Perubahan yang telah ditetapkan melalui Perpres sebelum putusan diucapkan tetap sah. Persyaratan persetujuan DPR berlaku untuk perubahan setelah putusan diucapkan dan untuk APBN pada tahun-tahun berikutnya.

Dengan demikian, putusan ini bukan soal apakah pemerintah boleh atau tidak boleh mengubah APBN.

Isunya adalah seberapa jauh kewenangan pelaksanaan dapat digunakan sebelum berubah menjadi kewenangan untuk menentukan kembali keputusan anggaran yang sebelumnya telah dibuat bersama DPR.

Dan di titik itulah putusan MK mempertegas satu hal: fleksibilitas dalam menjalankan APBN tidak sama dengan kewenangan untuk mengubah keputusan anggaran secara sepihak.